建筑结构丨住建部刘美霞研究员：城市区级装配式建筑产业链需求引导政策对比分析

城市区级装配式建筑产业链需求引导政策对比分析

文/刘美霞，李卫东，曹扬，贺军，等

摘  要

大力推进装配式建筑发展日益成为建筑业转型创新升级发展的主要载体。城市各区是各级城市组织和实施装配式建筑发展的基本单元。

聚焦于我国装配式建筑发展区级第一梯队的南京市江宁区和常州市武进区，对区级层面装配式建筑发展进行系统化的案例对比分析，探究装配式建筑需求引导政策在区级层面的激励效果及装配式建筑项目和产业发展之间的互动关系。

并结合系统动力学佐证了相关政策对两区装配式建筑占比提高以及相关部品部件产业链产值增加的重要促进作用。

两区有代表性的装配式建筑需求引导政策(主要包括引导产业链构建、协同推进机制、质量追溯机制、“一核引领、全区联动”创新模式以及打造专业人才队伍)，为其他区县级层面主管部门发展装配式建筑提供了宝贵的经验借鉴。

00

引  言

装配式建筑是指用预制部品部件在工地装配而成的建筑^[1]。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》《国务院办公厅印发关于大力发展装配式建筑的指导意见》等一系列文件颁布后，南京市江宁区和常州市武进区近年来大力推行装配式建筑发展，形成了行之有效的装配式建筑政策体系，并已取得显著成效。

本文主要对上述两区装配式建筑需求引导政策及对产业发展的效果进行对比分析，探求装配式建筑政策和产业发展之间的关系。

01

装配式建筑政策及评价研究综述

2016年中共中央、国务院提出大力发展装配式建筑，我国装配式建筑和建筑(住宅)产业现代化工作，经过长期的技术创新和工程实践进入了全面发展期^[2]。

段瑞佳等^[3]认为装配式建筑产业链是以各个相关利益单位为载体，服务于装配式建筑的一条动态增值链条。这种链条式的产业化发展在近年取得了显著的成就，但是过程中也暴露出了诸多问题，引发了很多学者的思考和研探。

张智祥等^[4]结合这一政策的提出和当时发展状况，分析了限制产业化发展的瓶颈：在政策方面国企与民企合作困难、土地供给受限、政策具体实施过程效率低下，金融方面企业融资困难，相关配套法律体系也没有形成，而且未形成完善的监管体系。

王隆权^[5]还认为，行业治理和组织管理的不足带来的无效进程过多也是限制装配式建筑产业化的主要原因。

王凯等^[6]从供给侧改革的角度出发，认为理论、技术和政策等相关基础薄弱，供需无法完全匹配以及供给能力低下等也是关键的问题。

倪国栋等^[7]对当前建筑产业链中的制约因素进行信度分析和探索性因子分析并进行实证检验，结果表明，产业成本、政府管理、技术能力、产业结构、企业能力、企业间协同和市场需求这七个是最重要的制约因素。

齐贺^[8]分三个阶段对装配式建筑的政策进行了梳理，并对深圳、北京、四川等具有代表性的地区进行了分析。

张宇等^[9]采取内容分析法，分析了政府1950—2018年间发布的装配式建筑政策文本，表明现行的政策体系在基本政策工具维度上偏重项目施工，政策目标维度的政策工具应用较为平衡。

齐园等^[10]利用熵权TOPSIS法建立评价模型，对2013—2017年国家及地方的数据进行分析，对各省的政策力度进行了量化评价。

李丽红等^[11]对沈阳市装配式建筑的政策进行研究，从评价目标、评价内容和评价方法三方面构建了评价体系，运用Logit模型对五项政策进行了效果排序。

本文拟在以下方面予以创新性研究：

一是聚焦于城市区级层面装配式建筑需求引导政策研究，已有政策研究主要立足于宏观层面，尚未有研究聚焦于有代表性的城市区级并挖掘有价值的、可借鉴的政策模式；

二是围绕装配式建筑需求引导政策和产业链发展的关系进行研究。

本研究从需求引导政策的角度出发，对江宁和武进两区展开对比研究，以挖掘有价值的政策模式，对城市各区的装配式建筑产业发展有着重要的意义。

02

江宁和武进两区需求引导政策比较研究

江宁和武进两区在推动建筑产业现代化的方式和路径上有诸多的相同点，均明确了全区装配式建筑发展的目标、主要任务、技术要求、保障措施等政策体系。

江宁区政府自2015年创建江苏省首批建筑产业现代化示范城市起，制定了《江宁区建筑产业现代化“十三五”规划》，并先后出台了《关于加快推进建筑产业现代化促进建筑产业转型升级的实施意见》(江宁政发〔2015〕442号)、《江宁区加快推进装配式建筑项目的实施细则》(江宁政办发〔2017〕274号)等一系列政策文件；武进区政府先后发布《常州市武进区建筑产业现代化发展规划(2016—2020)》《关于加快推进全区建筑产业现代化发展的实施意见》《关于在新建建筑工程中推广应用“三板”的通知》等一系列政策文件。

本文对上述两区需求引导政策的共同点和不同点分别进行分析。

2.1 设定高于全国且逐步增长的装配式建筑目标，正确引导装配式建筑市场主体的预期走向

根据住建部“十三五”装配式建筑行动方案，到2020年全国装配式建筑占新建建筑的比例达到15%以上, 其中重点推进地区达到20%以上, 积极推进地区达到15%以上, 鼓励推进地区达到10%以上；2025年的全国目标比例为30%。

江宁区2020年设定的预期性目标为30%以上，到2025年为50%以上。武进区到2020年设定的预期性目标为30%以上，到2025年为60%以上。

两区均设定了远高于全国到2020年和2025年的装配式建筑目标，为装配式建筑的各市场主体提供了清晰的5～10年的预期指标，便于各市场主体面向长期进行资金人才等资源的持续投入。

2.2 明确区政府落实推进所辖区域装配式建筑发展的主体责任，政府投资项目率先采用装配式

一是江宁和武进两区均以政府公开文件的形式，明确区政府落实推进所辖区域装配式建筑发展的主体责任，向市场主体传递明晰的主体责任担当。

二是政府投资项目率先采用装配式建筑，并从易到难逐步落实，如在发展初期首先全面采用装配式楼板、装配式楼梯等。

三是出台各项优惠政策，并明确专门机构和人员负责优惠政策的综合运用。四是培育了一批技术先进、专业配套、管理骨干企业和生产基地。

2.3 示范项目引领装配式建筑项目规模化推进，引导房地产企业对装配式建筑的需求

江宁和武进两区均积极打造各类示范项目、示范基地、人才基地以及技术应用示范中心等，带动全省乃至全国的装配式建筑发展进程。

江宁区2015年成功申报江苏省首批建筑产业现代化示范区级城市，到2019年底已创建省级示范13项，包括8个省级示范基地和5个省级示范项目。

武进区2017年申报获批国家级装配式建筑示范区级城市，到2019年底已创建省级示范12项，包括7个省级示范基地和5个省级示范项目。

两区均超额完成预定的示范项目创建指标,并充分发挥示范引导、样板引路的机制、引导房地产企业等各类建设单位对装配式建筑的需求。

2.4 明确装配式建筑实施的区域及地块，明确装配式建筑相关指标要求

江宁和武进两区均要求超过一定体量的建筑工程项目：“同一地块内必须100%采用装配式建筑、住宅建筑(三层及以下除外)100%实行成品住房交付”，同时明确“住宅单体预制装配率不低于50%，公共建筑单体预制装配率不低于40%”^[12]。引导市场主体在进行可行性研究中测算相关指标，有效地促进了装配式建筑项目的落地。

2.5 技术创新提高装配式建筑的竞争优势，以市场内生动力激发装配式建筑需求

技术创新是装配式建筑发展的重要推动力。武进区在近年来着力构建建筑产业现代化技术合作联盟，形成了“政、产、学、研、用”的协同推进机制，以江苏省绿色建筑产业技术研究院为先导，各方配合协同发展，共同开发适应武进区需求的技术体系及部品部件。江宁区亦然，高校、设计单位以及施工单位共同合作，形成了先进的装配式建筑技术高地和多方合作机制，有效地带动了装配式建筑的技术创新。

两区都以区政府住建主管部门牵头，调动企业、高校、科研院所、中介机构，以课题研究、标准编制等作为载体，推动技术创新，推进标准化，降低成本，提高装配式建筑的竞争优势，以市场内生动力激发装配式建筑需求。

2.6 构建基于BIM的装配式建筑信息化高效管理体系，以效率提升装配式建筑的需求

一方面，江宁和武进两区均构建了完善且高效的审查机制，提高行政管理的效率。如武进区对项目方案的专项审查均采用了“三合一”(绿色建筑、装配式建筑和海绵城市)审查机制，通过行政管理职能的优化整合提升了行政管理效能，为报建单位节约了宝贵的报批时间。

另一方面，两区均积极推动装配式建筑信息化管理及BIM技术应用，以信息化进行行业管理流程再造，带动全产业链流程优化。如江宁区采用住房和城乡建设部科技与产业化发展中心牵头研发的“装建云”，全面运用基于BIM的装配式建筑质量追溯系统、动态监测系统、标准化部品部件库等，BIM建筑信息模型产生的可视化的结果不仅可以用来产出效果图及报表，更重要的是能够使项目设计、建造、运营过程中的沟通、讨论、决策都在可视化的状态下进行，促进施工单位与业主及设计单位协调一致，利益联动。

因此依托于BIM的装配式建筑产业能具备更高的效率和安全性。江宁区2019年共创成1个市级BIM技术应用示范项目、4个市级BIM技术应用示范基地。武进区通过搭建绿色建筑科技“1343”云平台服务体系，打造线上线下一体化运营发展的建筑科技集成创新港。

2.7 健全质量安全监管体系，以高质量提升装配式建筑的需求

质量安全是建筑业的生命线，高效的质量监督系统是保证装配式建筑行业平稳发展的基石。江宁区通过如下两个主要路径保证了装配式建筑的质量安全：

1)优化行政管理职能，从土地出让、设计审查、施工管理等全过程实行联动监管；

2)在省内率先使用住房和城乡建设部研发的装配式产业信息服务平台，实现了全过程的质量追溯。到2020年7月30日，江宁区共有157个项目，1 273个单体建筑，1 013 028个结构构件，实现了建设过程的质量追溯，形成生产、施工记录505万条数据，以倒逼机制，强化五方主体质量意识，有效地保证了装配式建筑的质量和安全，促进了装配式建筑项目的落地。

《常州市武进区装配式建筑管理办法(试行)》，明确武进区装配式建筑项目的实施范围，完善立项审批、设计审查、施工管理、竣工验收等全过程行政服务机制。武进区重在加强装配式建筑设计、生产、施工、验收等环节的监管，从预制构件质量和装配式建筑质量两方面入手，确保部品、构件和施工过程的质量安全。

03

江宁和武进两区需求引导政策模拟评估比较分析

3.1 发展情况概述

模拟和调研表明，江宁和武进两区采取多种措施从需求端引导装配式建筑发展，需求引导政策效应显著。两区在2016—2019年的装配式建筑发展一直呈现上升态势。

江宁区2016-2019年共创建了5个江苏省建筑产业现代化示范项目、9个示范基地和1个装配式建筑人才实训基地。2019年全区新开工的装配式建筑面积有253万m²，较2018年增长了21.05%，占所有新开工建筑面积的34.33%，该区装配式产业发展迅猛。

武进区2016-2019年创建了7个省级建筑产业现代化示范基地，5个示范项目。武进区新开工装配式建筑面积280万m2，占比达40%，比2018年增长了29.5%，达成了2020年的规划目标。

武进区四年新开工的装配式建筑占比均高于江宁区，也体现了地级市的区要付出比省会城市的区更大的需求政策引导及其实施力度。2016-2019年两区新开工装配式建筑建设情况如图1所示。

由图1可见，江宁和武进两区新开工装配式建筑占比逐年稳步上升，均呈现良好的发展态势；但总体而言，武进区的增长势头更为强势。

两区的装配式建筑需求引导政策引导和激励开发企业、设计企业、总承包企业、部品部件生产企业等，逐步转型升级，产业链上相关企业共同克服装配式建筑的增量成本，提高装配式建筑对开发企业的吸引力。

2016年以来，江宁区共累计新开工装配式建筑593.5万m²，武进区新开工装配式建筑面积691万m²，均呈现出装配式建筑面积逐年稳步递增的有序发展态势，两区均已基本达到2020年的建设目标，并向2025年的目标稳步迈进。到“十三五”收官之年，装配式建筑已逐渐呈现出与传统建造方式并驾齐驱的态势。

3.2 装配式建筑占比预测

结合了两区的具体情况，运用基于系统动力学的政策模拟系统，对两区政策实施的效果进行模拟，预测在当前政策强度下两区2021—2025年的装配式建筑的占比。

具体模拟过程如下：首先将对江宁区和武进区的发展历程、出台政策以及发展现状进行了总结和梳理，提炼出了两区各自的敏感变量和参数。

对于武进区，其内部变量主要包括人口、房地产开发投资、新建建筑面积、社会建筑面积需求量、建筑竣工面积以及装配式建筑占比等。

对于江宁区，主要变量包括建筑业投资、社会建筑面积需求量、建筑业从业人员、建筑业总产值、建筑竣工面积、建筑业能源消耗总量等。

之后结合各个变量之间因果关系构建出两区的系统存量流量图，并编写每个参数的系统动力学方程，应用Vensim软件确定各变量相互影响的关系，得出相关变量的变化趋势。最后得到各政策效果的模拟预测结果。经过预测，江宁区和武进区装配式建筑占比的预测情况如图2所示。

图2 江宁区和武进区2021-2025年装配式建筑占比模拟预测

如保持当前的政策强度，两区的装配式建筑占比均保持稳健的增长态势。预计到2025年，江宁区和武进区的装配式建筑占比都达到国家规定的30%以上，甚至分别超额达到了65%和62%，成为了一种主要的建筑方式。但是该预测结果是在整个建筑行业理性、健康、有效运行的前提下得出的，如果有突发事件或极端情况出现，则会影响指标未来实际的走向。

04

江宁和武进两区装配式建筑部品部件产业链发展对比研究

江宁和武进两区装配式建筑项目的发展有效带动了主体结构部品部件生产企业、施工安装工程企业、装修部品部件及安装企业的发展，并促进了设计、模具、检测、认证等企业的转型升级。但各地都缺乏准确的产值统计，迄今为止装配式建筑产业链方面的研究主要是定性描述，缺乏定量研究。本文通过多方调研，尝试进行初步估计，试图揭示其概貌。

4.1 装配式建筑结构构件企业产值估算对比

通过将现浇方式转化为装配式，催生了外墙板、保温装饰一体化墙板、叠合楼板、楼梯板、预制轻质墙板等结构构件的使用，带动结构构件企业的投资建厂，截至2019年底，江宁区已登记预制混凝土部品部件生产企业57家、预制轻质墙板生产企业14家，本地部品部件生产基地贡献建筑业产值约25亿，其中主体结构预制构件产值6.55亿元。钢结构、木结构部品部件产值30多亿元。

武进区土地紧张，工业用地价格较高，在政策上已经控制预制构件工厂数量。2019年武进区主体结构预制构件产值5亿元。

4.2 装配化装修及内外维护、相关服务企业产值估算对比

装配式建筑不但催生了结构构件产值，还因其质量好精度高，为装配化装修提供了基础条件，又通过装配化装修的全面推行，带动了装配化装修及其部品部件的发展，调动了各方投资建厂的积极性，带动了装配化装修产值。

江宁区2019装配式内外围护构件产值4.2亿元，门窗、幕墙产值25亿元，装配化装修部品部件产值30多亿元，装配式建筑设计、模具、检测、认证等服务产值18.2亿元。

武进区2019装配式内外围护构件产值2.1亿元；门窗、幕墙产值20亿元；装配化装修部品部件产值中，仅仅地板产值已达100亿元。

4.3 建筑产业集聚化与链条化对比

江宁和武进两区通过引进国内外绿色建筑和建筑产业现代化龙头企业和核心技术，并配合高校、科研院所、设计、生产、运输、施工和运维管理企业，打造出一个有影响力的产业集群，通过规模效应提高入驻企业的整体竞争力。

通过政府和企业的共同努力，两区的装配式建筑部品部件产业链均取得了快速发展，2019年两区部品部件产业链主要发展状况如表1所示。

表1 江宁和武进两区部品部件产业链2019年发展情况

江宁区预制内墙板、外墙装饰保温、单元式幕墙、标准化门窗、模具加工等多种配套生产企业同步发展，初步形成了较长的产业链集群，并通过动态监测系统等多种方式，营造供需基本平衡的市场格局。其中2018—2021年间全区新培育部品部件生产企业20余家，本地部品部件企业2019年贡献建筑业产值约60亿，大大带动了南京市及其周边区域装配式建筑产业链的健康有序发展。

同时，江宁区应用的非本地产部品部件数量也非常可观。武进区亦然，十几年来围绕装配式建筑和绿色建筑产业链，一直致力于实现建筑部品部件生产的工厂化以及施工现场的装配化的绿色建造，取得了瞩目成效，迄今已有装配式建筑和绿色建筑领域企业550余家，2018年总产值约700亿，2019年总产值约800亿，涵盖研发、设计、生产、施工、检测、开发、建筑垃圾处理等全产业链。

05

结论及建议

5.1 结论

总体上来说，江宁和武进两区装配式建筑需求引导政策较为科学和有效，2019年江宁和武进区分别达到了253、280万m²的装配式建筑体量，分别带动了部品部件产业链产值147亿元、196.85亿元，形成了系统化的装配式建筑政策体系、行业管理模式，对于其他的装配式建筑项目落地和产业链建设有重要参考价值。两区的装配式建筑的发展经验主要可以总结为以下五点。

(1)需求引导政策稳步驱动产业链构建

两区均有有力的需求引导政策，并通过行业管理流程优化，促进装配式建筑项目的实质性落地。

江宁区充分利用区域科教资源，积极开展研究工作；注重招商引资，通过资金奖励等激励政策鼓励中外企业入驻并发挥其引领作用。

武进区建立健全监管体系；大力推广装配式建筑实用技术；合理产业布局，培育优势企业，形成全产业链的产业集群和产业联盟；持续着眼于绿色建筑及产业现代化行业的发展，尤其在装配化装修和建筑垃圾处理等方面有更高的产值成效。

(2)全面协同推进机制持续完善

江宁区实行装配式建筑部品部件生产技术能力登记和企业信用考核管理制度，建立装配式建筑施工、监理企业名录，完善多部门联动监管机制，健全市场信用管理体系，进一步规范本地建筑企业市场行为，推动江宁区建筑市场良性竞争。

武进区则开展了项目方案的专项审查，所有项目均采用“三合一”审查机制，以及装配式建筑构件供需要求信息公布制度、完善构件生产企业信用管理体系，不断规范建筑产业现代化市场。此外，武进区还成立了领导小组办公室负责全区绿色建筑和建筑产业现代化工作的协调和落实。

(3)江宁区质量追溯机制倒逼各市场主体及其人员确保质量

江宁区率先推广应用装建云-装配式建筑质量追溯系统，覆盖全区装配式建筑设计、生产、施工全过程，逐步实现行业全产业链溯源管控，用倒逼机制，规范了所有参与人的行为，确保了装配式项目从部品部件生产到项目竣工的全过程质量。

(4)武进区“一核引领、全区联动”模式引领全区持续发展

武进区在创新模式方面形成了“一核引领、全区联动”的武进模式。从探索标准规范、加快技术集成、提升成果转化等方面入手，积极引进领先的技术装备和管理经验，加快开发创新、推广应用步伐，并大力引进绿色建筑产业和建筑产业现代化企业。

(5)积极研发探索，建设专业人才队伍

江宁和武进两区对行业人员进行了针对性培训，并与部门、高校合作完善培训工作，促使培训工作走向市场化，“政府引导、行业牵头、企业参与、学校主体、开放共享”的人才培育机制已初步建立。江宁区每年分别向企业输出产业工人3 000人，专业技术人员及高级管理人才1 000人。

5.2 政策建议

江宁和武进两区通过需求引导政策的牵引，都已形成装配式部品部件产业链集群。这也为其他地区提供了可以借鉴的经验：

(1)建立健全需求引导政策，发挥试点企业的示范引领作用，建立产业集群发挥规模效应，大力研发并推广实用的装配式建筑技术，形成完整、现代化的装配式建筑产业链。

(2)形成完善的市场监管体系，杜绝不良市场行为，促进装配式建筑市场的良性竞争。应当加大各个部门的合作力度，明确各个部门和主要人员的职责，对整个产业链实行严格管控，确保产品高质量。

(3)打造复合型专业化人才队伍，建立完善的成果转移转化链条，以这两点为抓手推动全行业技术创新，通过老旧技术改良和先进成果产业化，催生一系列绿色建筑现代化企业。

参  考  文  献

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[2] 刘美霞,王洁凝. 装配式建筑发展行业管理与政策指南[M]. 北京：中国建筑工业出版社,2018.

[3] 段瑞佳,李卫东,刘美霞. 我国装配式建筑产业链完善路径分析[J]. 建设科技,2017(19):44-46，62.

[4] 张智祥,胡永生. 装配式建筑产业化瓶颈及解决思路[J]. 中国经济报告,2016(12):78-79.

[5] 王隆权. 推进装配式建筑发展需找准关键角色、用对方法、解决关键问题[J]. 住宅与房地产,2018(32):54-56.

[6] 王凯,梁建楠,张思宇. 供给侧改革下装配式建筑产业化发展困局及对策[J]. 工程管理学报,2019,33(5):7-12.

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[8] 齐贺. 浅谈我国装配式建筑推广政策和现状[J]. 安装,2019(4):9-14.

[9] 张宇,王晶晶. 基于内容分析法的我国装配式建筑政策文本研究[J/OL]. 工程管理学报:1-6[2020-07-18]. https://doi. org/10. 13991/j. cnki. jem. 2020. 03. 006.

[10] 齐园,王琴. 区域装配式建筑发展政策评价研究——基于熵权TOPSIS法[J]. 建筑经济,2020,41(4):28-33.

[11] 李丽红,郭珍旭,郭纯兵,等. 沈阳市装配式建筑建设管理政策实施效果评价[J]. 建筑经济,2020,41(4):23-27.

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作者简介：

刘美霞，博士，研究员，住房和城乡建设部科技与产业化发展中心规划发展处处长，主要研究方向为建筑科学与工程、宏观经济管理与可持续发展以及建筑投资等。主持研发三项“十三五”国家重点研发计划课题，主持研发装建云及12个系统，主持完成《装配式建筑部品部件分类和编码标准》《装配式建筑部品部件分类和编码标准研究》《装配式建筑部品部件信息化质量追溯管理研究》《“十三五”住宅产业现代化发展规划研究》《装配式建筑的经济与技术政策研究》等多项标准和课题。

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本文刊登于《建筑结构》2022年第13期，题为《城市区级装配式建筑产业链需求引策对比分析》，作者：刘美霞，李卫东，曹扬，贺军，孙飞，王双军，武冰玉，梁宝怡，单位：住房和城乡建设部科技与产业化发展中心,北京交通大学经济管理学院,南京市江宁区住房和城乡建设局,常州市武进绿色建筑产业集聚示范区管理委员会, 江苏省住房和城乡建设厅。欢迎订阅！

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责任编辑：张梅花

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